贾康：政府有效投资的界定及其重点领域

时间: 2025-06-29 22:22:32 |   作者: 4号拉链头

  关于政府有效投资的界定，我与刚才发言专家的切入点高度一致，但是后面跟着还会延续再说几个层次，一共有我认为应提出的关于其有效性的七层次认识。

  第一，就是政府应该做的投资，是有别于企业的。当下中央强调提高投资效益又格外的注意逆周期调节，那么政府现在有效投资举足轻重的意义，是很明显的:政府应该做的是让公司参与相对充分竞争领域的那些投资之外，自己另外投资于和市场的局限性、失灵相关的公共产品、准公共产品性质的公共工程基础设施领域。这是第一个必须掌握的政府投资有效性的要领。

  第二个有效性，要说到现在政府做这些自己该做的有效投资，是特别处于逆周期调节时应有的加力扩大内需的一揽子安排之中，这个正确方向掌握之下的合理力度，和它的有效性有关。中央现在非常明确地提出扩大内需逆周期调节是超常规的政策组合，就是更加积极更加扩张的加码了的财政政策，和适度宽松的--不再提稳健而明确表述为宽松的货币政策的这种双松搭配。那么这与政策有效性是有内在逻辑关系的。如果是这种超常规的、加大力度来扩大内需的调节，在正确方向之下，又有力度上这方面的匹配，跟着的效应就是增加就业--所做的这些政府应做的公共工程、基础设施投资，在提供就业岗位的同时，还要有大量的设备、原材料等方面的订单进入市场。首先从就业来说，就是罗斯福新政的那个所谓以工代赈，跟着订单和以工代赈提升景气之后，顺理成章的是提升消费能力和调动大市场的消费潜力。那么这就对上了提振消费这个重要的命题。

  前面专家所说的一点，我也非常赞成:投资和消费不能单讲哪个是经济发展的驱动力，这是两个动力相互作用的循环--人的需求是原生动力源，回应这种需求而来的在生产经营供给侧的创业、运营，是随之而起带来一切看得见摸得着的创新的动力机制。但是从不断满足人的需求的社会再生产来说，初始环节是投资，有效的投资得排在前面，周而复始的这种投资生产经营和其带来产品与服务让老百姓消费过日子，成为经济生活中动态延续的供需互动的循环。这种循环怎么样良性化？那就是中央已说清的市场起决定性作用、并加上政府更好地发挥作用这样一种有效、有序市场加有为、有限政府的结合。怎么去合理掌握？当然就有很多理论联系实际的可总结之处。

  第三个关于有效性的层次认识，是还一定要注意从短期衔接中长期、超长期这方面优化结构的有效性。仅是总量扩张的逆周期调节虽然是正确的，但不够，特别是财政政策，它的特点是可以通过收入和支出区别对待，统筹安排，突出重点，优化结构，那么带出来的是短期衔接到中长期的增强发展后劲。这个发展后劲在一般的有效性的考核里，往往是很难量化的，我们一般微观主体做的投资项目，比如制造业的项目等，相对来说有效性容易衡量，而一旦到了宏观层面，特别是50年的超长期特别国债对于优化结构、提供增长后劲的正面效应怎么量化，这是全世界的难题，但是得承认:这一个方面的正面效应确实存在，而且非常重要。

  跟着第四个层次，我认为还应该明白准确地提出政府要做的这种基础设施建设，它适当超前的规律，若能够比较正确地被政府掌握好，那么与它的提升有效性，就形成了一种对应关系。反之，如果掌握得不好，那么对于有效性则是有损害的。我们现在已有这么多年实践经验的可总结之处:有些人批评这些年我国政府的公共工程基础、设施建设过度超前的问题，但我们大家都认为最主导性的问题，是提前量不足，其原因有的是规划上认识不到，有的是迫于当时可用的资源，无可奈何。像首都机场改革开放以后，先是改造了T1。以后呢？不得已搞T2。T2搞完以后没几年又得搞T3。你如果是后面T2、T3一起做，那大家可能觉得算总账更合理。但是没办法，当时就是有种种的限制条件，只能做到勉强搞出个T2来，过几年觉得我们经济发展超出一般的预想，能力够了，再把T3建出来。T3运行没几年，发现还不行，再搞了大兴机场。这种事情确实有各种客观限制，但主观方面可总结的规律是这么多年，中国在发展过程中，解放生产力以后，最主要的局限不是过度了、超前了，而是超前度不足。我国第一条代表的高速路是沈大路，超前不足，后来没几年不得不把全线停下来重新征地，加宽车道。老百姓本来对这条高速路感觉是非常好的，结果封了之后怨声载道。又后来沪宁高速路出现了同样问题，解决方案上不敢把路封掉，变成了单向交错施工，高速路变成非高速路，但好歹这个路还能通，当然老百姓也是多有抱怨--这都是教训。这些年很多人批评中西部的高速路上空空荡荡没什么车辆，那是没看到超前性，“要想富，先修路”，这是一个规律性的东西，中西部哪怕后面是多少年了仍然不如东部这边路上的热闹，但是这种投资建设带出来的却是分布于全国各地呈网状的准公共产品性质的干道网，这是走向共同富裕社会的基础条件，这都是有效性的体现。所以适当超前的规律值得进一步总结，它关系到我们算总账的有效性程度，和我们在可持续发展中间，我们自己应该达到的更高水平。

  第五个方面，跟前面分析有关，如果从惠民生和对于整个社会促进共享改革开放成果来说的，前面有专家给出概念的综合绩效--过去学术上讲这叫国民经济综合效益，不管怎么说，讲的就是超越微观直接效益眼界的更广义的正的外部性。比如说，青藏铁路建成了这么多年，如果从财务表现来说，我估计现在收回投资还是遥遥无期的，其经营成本能不能靠现在的客货运的收费、卖票收入来覆盖，可能也成问题。但是这个投资建设项目对于整个全局的战略意义，就是它的正的外部性。青藏铁路何时建？早一点晚一点，不可能非常精确，当年就是抓住四万亿一揽子政府资本预算这么一个应对世界金融危机冲击的特殊推动因素，达成基本共识，就把它建出来了。这一个项目关系到国家的统一，民族的团结，使边疆以西藏为代表的社会成员更好享受改革开放的成果，实际上还以这个重要支撑条件抵御敌对势力搞民族分裂的破坏性因素，等等。所有这些，都是在正的外部性里所包含的，这是展开到第五个层次了。

  第六个层次是什么呢？是这种政府投资的有效性，还要体现在对公司投资的外部环境拉动效应。企业现在于投资方面积极性不足，有非常多的原因。前面有专家说到的看法，我很赞成，指出的是整个市场营商环境方面，感觉还很难形成长期主义耐心资本行为。但是总体来说，各个分散的微观市场主体，也能被周围的这种社会氛围所影响的，如果政府投资扩大内需、优化结构把经济景气往上提升，配之以保护产权保障公平竞争，慢慢的变多的原信心不足的企业，就非常有可能开始考虑:我得跟进了啊--他怕等别人都进去了，我再进去就晚了。这样的一种拉动效应，当然还得配上其他因素，但政府投资的这个提升景气，显然是一个重要的推动因素，有利于改善预期，提振信心。这也密切关联宏观政策方针落在政府投资上的有效性问题。

  最后还有第七:政府投资具体项目可行性研究支持的尽可能高水平的操作方案、工程资金管理、实施工程质量的工程监理、工期的保障,等等，所有这些具体管理要素，显然和项目投资的有效性相关，不可忽视。

  以上是关于政府投资的有效性，我觉得至少有这七个层次，可以提出相关解说。后面抓紧说其重点领域。

  现在如果讲政府方面有效投资的重点领域，中央有非常明确的表述——两重，即国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。那么具体而言能做什么？我觉得，首先一个很明显、可以到处去宣传的，就是我们现在必须把中国各中心区域的水弹性城市和海绵流域建设，赶快做出来，因为前面几年这方面的教训是太明显了，对于国人的刺激也是不可回避的。像前几年郑州大雨后那个隧道里淹了多少车，死了多少人？当时我网上看到克强总理站在那隧道口说，这个情况要查清，要追责。虽然后面也没听到官方更多的报道，但克强总理这个态度，是一个以人民为中心的政府应该有的态度。后边有跟着披露的消息说，郑州原来对水弹性城市建设已经投入了天文数字，我不知道那个300亿数字准不准，哪怕没有300亿，估计也是相当可观的一笔投入了，却为什么不能避免那次悲剧？可能有种种原因:可能建了一半还未达到功能，也可能是规划不当，也可能是工程质量有问题…但是无可回避的是，一定得总结经验教训，前面已经有的投入没有起到作用，后面怎么办？不可能就不考虑了。后面得赶快总结经验，把这个事做到位。郑州如此，以后从每个夏天雨季从南方到中部到北方，一连串刺激人的消息，它们都跟这个事情应得到的处理，一模一样，比如后来北京和周边大雨后，门头沟与河北涿州发生的涝灾。

  水弹性城市在这些中心区域建设的同时，一定要建成环保专家提到的海绵流域，因为它一定涉及到相关整个水系的通盘治理建设。北京市海淀公园是海绵城市建设的试点，多少年前就有了，没有听说怎么样扩展，怎么样在北京连成片，而在北京连成片一定要跟整个水系一起考虑。那么好，跟着一定要在这个地域的、物理的意义上，通盘考虑怎么建地下综合管廊--这是说了多少年的事情。北京最早的一处地下综合管廊就在广场，地面上看不见电线杆子，也看不见任何的管线，但另外的地方一般很难下决心花大笔的钱这么建。后面，以高水平的现代化为取向，避免老百姓说的马路装拉链，就认识到必须建这个地下综合管廊。自然是要先从中心区域开始建，特别是要从新区的发展开始建，城乡接合部外推的时候，我认为应硬性规定为这样一个指令性的图纸，凡不是按照地下综合管廊设计的，不许开工。老区只好慢慢地来逐步建。过去知道这样天文数字的投资很难下决心，现在发力推进，此其时矣！有超长期的国债，50年的闭环，一定能把这个事情解决。综合管廊竣工运行起来以后，有弱现金流，主管机构向进入这个管廊的所有管线的管理主体要收年费，而年费的源头是使用者付费，这个循环是很清楚的。50年为期，足够使这个闭环的弱现金流的循环不必体现为财政赤字。这是运用我们公共部门负债安全区空间，可以做的一个非常长远的、有正面有效性的大工程，多少年想做做不成，现在得赶快做。跟着又有什么呢？一定要把地铁和跟地铁配套的整个轨道交通网，在这个水弹性城市、水系建设和综合管廊的规划先行、多规合一的前提之下，纳入通盘规划，尽快建好。

  北京、上海和其他一大群的中国中心城市，现在直观情况是看起来跟纽约的曼哈顿、跟东京的银座类似，高楼大厦林立，但实际的交通治理水平差得太多了:对纽约、东京我们查了机动车拥有率，明显高于北京、上海，但是它却不用像北京、上海这样实行限购。北京是靠摇号，上海还加上一个最贵的铁皮，搞了这么多年，有荒唐的状况:北京按《南方周末》所说，前几年就逼出了一个靠结婚、离婚等一套很复杂的黑市操作，解决人们如何拿到车牌照的问题，这已成为国际笑话了。这相关什么道理呢？主要是因为我们的轨道交通建设，还迟迟没达到那个有效供给的水平--如到了一定的程度，过了临界点，老百姓有钱你就让他买车吧，买车以后大家首选的，是用机动车来应急和周末、节假日往外开体验和享受生活。通常出行，首选进入轨道交通网，特别是通勤族，如果住在郊区，他可以把车开到国家规划好的平价停车场、停车位上，然后进入轨道交通网，安全、准时、少污染、少烦恼抵达目的地。这样一个有效供给支撑着的高水平的现代化都市生态，我们实际上还差之远矣，现在正是发力的时候，赶快建呀！那么为克服政府财力不够的局限，北京4号线号线都是PPP（政府和社会资本合作），非常好的经验，为啥不继续鼓励做呢？其他很多城市，都得这样积极地推进起来。

  听说发改委把300万人口定为同意给地铁立项的硬杠子，其实从国际经验看，几十万人口，只要有一定的流动人口规模和景气度，就应该赶快建轨道交通。德累斯顿被称为欧洲的阳台，只有几十万非流动人口，但是他那个轨道交通网的密度，比北京还高。我过去当访问学者所在的匹兹堡，上世纪80年代后期到那儿就发现已经有地铁了，而大匹兹堡也只有38万人。国际经验这方面，其实我们该作足够的了解，为什么人家那时候政府就下决心，哪怕一定时间段里边不赚钱，甚至地铁在这么多年下来大多数都是要给补贴的，但是必须要把它做出来？一定是有实际生活中间反映出来的总体上算账的有效性，有它的综合核算依据。

  如果把这些事情在中国主要的中心区域做出来，跟着的还应该建什么？停车场、停车位。似乎看起来这个事情不大，但影响重大，因为实际上这是一定要匹配的。北京市现在实际的停车位严重缺乏，带来的就是罚款，成为政府自己收入的一个渠道，所以有意无意把禁停线画得慢慢的变多，包括我熟悉的西山郊野公园十三园那边，原来可以停车的地方，现在也通通都画禁停了。老百姓去那些地方一般都得驾车去，如果停下来就是违规，要交罚款，这也是有荒唐意味的事情。平安大道作为政绩工程，是与长安街平行的贯通东西的干道，一开始什么都是最高级匹配，路灯都是宫灯式的，但就是没想到停车场、停车位。所以这么多年了，两边雕龙画栋的店铺就没有人气，那怎么办呢？现在亟应建政府规划之下可做出来的立体停车位。我前几年听说早有企业开发了立体化方案:一个停车位，上下合在一起有十个位子，地下地上各五层，最高最低的车，调到地面开走，在50秒之内，处理问题。对这个事情，中国有这方面的供给能力，关键就是要有启动资金，做起来可用创新模式PPP，因为一旦竣工使用时就有现金流，是非常好的一个机制。全中国，前些年交通部说差5000万个停车位，现在说不止5000万个了。可算一算，光这一项，假定建一个停车位平均要10万元(如果配充电桩是不是还得再高一点），这是多少？就是50000亿的投资需求了！千头万绪的事情，这么一个投资的事项，就超出当年的40000亿了。要说它有没有效？很有效。生产要素方面，我们什么都不少，钢材、水泥、劳动力、技术力量、管理力量、各种设备什么的----原来你看着是过剩产能，一旦做起来了，订单来了，它马上转为有效产能。

  还有老旧小区改造，同样的道理。我自己入住的小区，十几、二十年之前，四层、五层楼没有电梯，天经地义。现在不行，大家都希望装电梯。但是碰到什么样的问题呢？比如四层楼，北京市要求80%以上的住户要同意。这一个单元就是八户，1楼肯定不同意，25％的就否定了，办不成。但类似这样一些方面的潜力太大了，可做的事情太多了。我们不缺生产要素，我们就缺好的机制和一个创新的意识，能够解决现实问题。至于说乡村振兴、连片开发、青藏铁路以后的川藏铁路，看着大同小异，可做的事情太多了。

  再往下可作个小结:就是要明确地强调:在生产要素一样不缺的情况下，我们要把握机会，用公债来形成资产金额来源，长期闭环的公债运营，我们发得出，用得上，这是一个非常好的历史契机。

  那么最后一点，就是要破解一些认识误区。我经常听到说，中国投资已经饱和，找不到地方政府合适的投资项目，政府投资注定是低效，等等。这些都是很有影响的说法，但是这些观点是片面的啊，都是非常容易陷入认识误区的。确实投资可能无效，可能浪费，举债也出现过像贵州一方面有那么好的县县通高速、村村通硬路面、跟上有贵阳、安顺的数字化产业集群发展，却另一方面也有独山县的那个大而无当、几百亿砸进去的水司府，正反两面都有--但你不能用反面的来否定正面的。我们肯定要严密防范失误，尽可能提高水平，提高投资有效性。

  贾康，著名经济学家，第十一届、十二届全国政协委员，第十三全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。

  1985 年开始在财政部科研所工作，历任研究室副主任、主任、科研所副所长，于2001-2014年间任所长。在国民经济、财政税收、金融、公共事务等的理论、政策研究领域，有数十年的丰富工作经验。

  多次参加国家经济政策制订的研究工作和主持或参加国内外多项课题，撰写和出版数十部专著和 数百篇论文、数千篇财经文稿、访谈。

  2006-07年，两次受之邀座谈经济工作(被媒体称之为“问策”）。

  2013年后，多次应总理之邀座谈、或按全国政协安排向总理建言经济工作。

  2010年1月8日，中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题的讲解人之一。

  国家（“十一五”、“十二五”和十三五”规划专家委员会委员。国家发改委 PPP 专家库专家委员会成员。中国财政学会原副会长兼秘书长。北京、上海、福建、安徽、西藏、广西等多地人民政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学等多家高校特聘教授。

  1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。孙冶方经济学奖、黄达-蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。

  2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2021年与刘薇合著出版的《双循环新发展格局》又被评为年度“中国好书”和全国党建精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。